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Pluridisciplinarité de l’économie des marchéspublics
En parlant de marchés publics, de nombreux économistes de contrat arrivent à conclure sur le fait que la politique de l’achat public embrasse plusieurs domaines d’intérêt en sciences sociales, malgré le fait que les marchés publics concernent lusp particulièrement la gestion du processus de dépenses de l’Etat ou des entités privées bénéficiant ou gérant un budget d’une collectivité publique ou tout autre financement public.
Economie de marchés publics sous l’optique de la Gestion des Finances publiques
Primo, l’économie des marchés publics se rapporte ua domaine de la gestion des Finances publiques en général et plus particulièrement au processus d’exécution des dépenses publiques, en ce sens où tout achat public doit être soumis aux èglesr et mèthodes prévues au Code des marchés publics16. En fait, le volet passation des marchés publics constitue en quelques sortes la phase en amont incontournable d’exécution des dépenses budgétaires de l’Etat. A cet effet, dans le cadre du processus d’exécution de la dépense publique, les diverses phases interdépendantes suivantes constituent essentiellement la chaîne de dépenses publiques dans la gestion budgétaire de l’Etat. Plus généralement, les diverses phases constituant la chaîne de dépenses publiques sont matérialisées par l’enchaînement logique suivant : Figure n°03: Modélisation de la chaîne de la dépense publique
Dans le cadre de l’exécution des dépenses publiques, les acteurs budgétaires et financiers doivent strictement respecter les procédures et règles prescrites par les réglementations en vigueur en matière de la gestion budgétaire et financière ed l’Etat. Généralement l’enchaînement logique de l’exécution des dépenses comporte deux grandes phases, à savoir la phase administrative et la phase comptable. D’où la séparation stricte des fonctions de l’Ordonnateur Secondaire et celles du Comptable Public. Suivant la lecture en rebours de ce schéma, le Comptable public ne peut procéder à un paiement d’un service fait qu’après avoir reçu l’ordre de paiement, c’est-à-dire le mandatement de la part de l’Ordonnateur secondaire.
Ensuite, ce dernier ne peut réaliser le mandatement ou l’ordonnancement des dépenses qu’après avoir arrêté le montant réel du service it,fa c’est-à-dire la liquidation. Comme partie intégrante de la chaîne, le maillon « engagement » constitue la locomotive de la machine dans le processus d’exécution des dépenses. En principe, tous les autres maillons de la chaîne ne pourraient être engagés sans passer par la phase d’« engagement » qui est en quelque sorte la conséquence d’une décision prise par une autorité administrative, acheteur public ou autorité contractante17 de faire une opération qui comporte une dépense pour ’Etatl : commande de fournitures de bureau, marché de travaux publics, etc. En d’autres termes, l’engagement des dépenses constitue le premier maillon de la chaîne dans le processus d’exécution de la dépense publique.
Ainsi, la première phase, phase administrative relève de la compétence exclusive des ordonnateurs secondaires, tandis que la deuxième, phase comptable est reléguée à la compétence exclusive des comptables publiques. D’où, comme il est signalé supra, la séparation stricte des fonctions de ces deux catégories d’acteurs budgétaires et financiers.
Subséquemment, le macro-processus d’exécution des dépenses s’inscrit dans la chaîne de la dépense, il a pour finalité de permettre l’exécution des dépenses de l’Etat, dans les meilleures conditions de qualité, coût et délais, conformémentàla stratégie du programme et en fonction des ressources qui sont mises à la disposition des serv ices. L’objectif de l’exécution de la dépense est de : – permettre aux responsables de procéder dans les meilleures conditions (délais, qualité, efficience,…) aux acquisitions et dépenses nécessai res à leurs activités ; ne pas pénaliser les fournisseurs, prestataires et partenaires par des procédures qui ne concernent en rien leurs engagements vis-à-vis de l ’administration.
(17) Le terme «autorité contractante » est utilisé parle Code des marchés publics (2004) pour désigner une entité publique ou privé qui doit être soumise aux règleset procédures prescrites par la réglementation desmarchés publics en vigueur, dans toutes ses opérations d’acquisition. Les expressions « autorité contractante » et « acheteur public » sont tout au long de ces travaux, interchangeables.
Economie de contrat:Marchés publics
D’ailleurs, l’opération préliminaire de la chaîne – l’engagement se décompose en deux formes d’engagement, à savoir l’engagement juridico -économique et l’engagement proprement dit ou engagement financier. A ce titre, l’Ordonnateur Secondaire ne peut procéder à un engagement financier qu’au terme du processus de passation des marchés publics ou engagement juridico-économique conduit par les organes de la commande publique en général, et plus précisément la PRMP.
A l’issue de l’engagement juridico-économique, la PRMP doit transmettre auprès de l’organe compétent qui est l’Ordonnateur Secondaire, le contrat sous forme de marchés ou conventions ou bon de commande, contrat qui matérialise effectivement la charge qui pèse sur l’autorité administrative, acheteur public, charge qui doit faire par la suite l’objet d’un engagement financier devant être soumis au contrôle a priori par l’organe de Contrôle des Dépenses Engagées, tel le Contrôle financier.
Autrement dit, aucun engagement financier ne peut être déclenché sans qu’il y ait un acte écrit justifiant la charge ou dépense que l’Etat doit effectuer. D’où la place prépondérante et incontournable du volet « passation des marchés publics » dans la chaîne de la dépense publique de l’Etat. Ainsi, la raison d’être de la place de l’engagement juridico-économique consiste à assurer une dépense dans les meilleures conditions économiques en termes de délais, d’efficience, d’efficacité, de pertinence, etc. Pour que le comportement des organes de la commande publique soit rationnel dans l’utilisation de deniers publics, les règles et méthodes à suivre doivent être prescrites dans un cadre de gouvernance financière, tel le Code des Marchés Publics en vigueur.
De plus, aux fins de préserver la meilleure intégration du volet passation des marchés publics dans la chaîne de la dépense, la reforme du système de gestion des Finances publiques a essayé de mettre en place la philosophie de séparation des fonctions « achat public » et celles de gestion budgétaire et financière ». Il en est ainsi également la séparation stricte des responsabilités entre les organes de la commande publique et les acteurs budgétaires et financiers. En conséquence, une série des réformes ont été entreprises à Madagascar pour assurer la bonne gouvernance financière dans le cadre de la modernisation du système et du mode de gestion des Finances publiques.
A ce titre, du côté de l’engagement juridico-économique, c’est-à-dire la gestion des procédures de passation des marchés publics, un nouveau cadre normatif est mis en place pour moderniser l’achat public et améliorer les capacités d’absorption budgétaire de l’Etat. D’où le Code des Marchés Publics de 200418 qui ne parle que des organes de la commande publique (Personne Responsable des Marchés Publics, Unité de Gestion de Passationdes Marchés, Commission d’Appel d’Offres, etc.). Du coté de l’engagement financier jusqu’à la phase comptable (phase de paiement), la reforme réussit également à mettre en place la Loi Organique sur les Lois des Finances de 200419 qui vise à adopter une nouvelle approche de gestion budgétaireet financière, à savoir le Budget programme. Cette Loi organique ne parle que des acteurs budgétaires et financiers (Ordonnateurs, comptable, Responsable de Programme, Gestionnaire d’Activités, Services Opérationnels d’Activités, …).
Ainsi, malgré la philosophie de séparation des fonctions « achat public » et celles de gestion budgétaire et financiers, ces deux catégories d’acteurs travaillent de conserve à certains stades des processus de passation et d’exécution des marchés publiques, sans aucun lien hiérarchique.
Economie de marchés publics du point de vuemacroéconomique
Dans l’optique de dépense, l’équilibre macroéconomique en économie ouverte peut être présenté comme suit :
Y = C + I + G + (X-M), où C et I représentent respectivement les consommationet investissement privés, et X comme exportations, et M, l’importation.
Considéré comme un instrument stratégique dans l’équilibre macroéconomique, l’agrégat G qui représente les dépenses de l’Etat contribue significativement à la relance de la croissance économique du pays. Ainsi, l’économie des marchésublicsp constitue un processus d’acquisition de biens et services opéré par l’Etat pour l’intérêténéralg des citoyens et pour le développement socio-économique du pays. Ainsi, pour qu’il puisse fournir des prestations dans les meilleures conditions économiques, l’Etat doit se comporter comme acteur rationnel tout en veillant à une allocation optimale des ressources budgétaires déjà limitées fina d’éviter toutes sortes de gaspillage. D’où la nécessité de la mise en place de la reforme de cadre de gouvernance financière matérialisé entre autres par l’adoption du nouveau Code des Marchés Publics (2004).
Ainsi, dans la réalisation des ses actes d’achat, oute entité gérant un budget de l’Etat doit légalement se conformer aux règles de passation définies dans le Code des Marchés Publics. Ces dernières constituent en quelque sorte un outil de gestion efficiente et efficace de la dépense publique, représentée par l’agrégat G dans le modèle de l’équilibre macroéconomique sous l’optique de dépense.
Evaluation microéconomique des marchés publics
De par son caractère pluridisciplinaire, l’évaluation peut être menée dans un cadre microéconomique, à l’instar de la méthodologie privilégiée dans la perspective du courant Law and Economics. Toutefois, cette dernière est essentiellement consacrée aux contrats de droit privé et plus précisément aux remèdes à l’inexécution des obligations contractuelles20
Les règles de passation : La théorie microéconomique aborde les contrats ublicsp principalement sous l’angle de la théorie des incitations, qui repose sur l’hypothèse d’un acheteur placé dans une situation d’information incomplète et asymétrique vis-à-vis de ses cocontractants. Cette approche ramène le contrat à une relation de type Principal-Agent. L’acheteur public est, en effet, soumis à une double asymétrie d’information : ex ante, il fait face à un problème d’antisélection ; il ne peut distinguer les firmes performantes des autres. Ex post, l’inobservabilité du comportement de la firme l’expose à un problème d’aléa moral : l’acheteur public peut difficilement déterminer si la firme met en œuvre l es efforts nécessaires pour réduire ses coûts. Dans un tel contexte, l’acheteur public devra à la fois offrir un contrat permettant à son prestataire de relever son type (i.e. son degré d’efficacité) – on parle alors de contrats séparateurs ou révélateurs – et de fournir à ce dernier les plus fortes incitations possibles à l’efficacité, quitte à lui abandonner des rentes informationnelles21.
En matière de procédures de passation, les prescriptions de l’approche microéconomique ne se vont pas systématiquement en faveur de mécanismes concurrentiels de type enchère22. En effet, les différentes modalités d’achat public peuvent présenter des efficacités diverses selon des paramètres tels la nature des biens ou services faisant l’objet de la transaction, le degré d’asymétrie d’information ou la diversité des offreurs23. Les procédures concurrentielles, à l’instar des appels d’offres ouverts, sont pleinement efficaces dans des situations caractérisées par une structure de marché concurrentielle et dans lesquelles les besoins de l’acheteur sont clairement établis. A l’inverse, si l’acheteur n’est pas en mesure de fix er avec précision ex ante les spécifications de l’équipement et si le marché se rapproche d’un monopole bilatéral, une procédure négociée peut s’avérer préférable. On peut distinguer trois casedfigure24 :
Si les caractéristiques de l’actif sont définiesex ante et si les offreurs sont en situation de concurrence, des procédures concurrentielles sont optimales ;
si le marché est concurrentiel mais l’acheteur est incapable de fixer les spécifications techniques, un certain degré de négociation peut être introduit pour discuter du couple prix/qualité. La procédure de dialogue compétitif est particulièrement indiquée pour les marchés publics complexes ou les partenariats public-privé, dans la mesure où elle permet à l’acheteur public d’exprimer ses besoins en termes de performances attendues, en laissant aux offreurs le soin de définir la solution technique la mieux à même de lesatisfaire ;
s’il est impossible de fixer ex ante les spécifications des actifs et le marché n’est pas concurrentiel ou se rapproche d’un monopole bilatéral, une procédure négociée s’impose.
Ainsi, la plupart des Etats recommandent le recours à des procédures concurrentielles et visent à assurer un haut niveau de transparence, le principe de base étant que de telles procédures permettent de minimiser les coûts et constituent des garanties contre les risques de corruption ou de favoritisme. A cet effet, la préférence accordée aux procédures concurrentielles peut reposer sur d’autres bases que celles de la théorie microéconomique, en l’occurrence la volonté d’assurer d’accès à la commande publique 25. Une telle logique explique pourquoi le recours aux procédures concurrentielles est plus marqué dans la sphère publique que dans la sphère privée26.
Les formes de prix : prix forfaitaire, coûts remboursés et incitations
La théorie microéconomique des contrats publics modélise les difficultés auxquelles doit faire face un acheteur public dans une situation d’information imparfaite et incomplète. En présence d’asymétries d’information, l’acheteur public se heurte à la possibilité de comportements opportunistes, qui obligent à concevoir le contrat dans des termes qui minimisent ce risque en comprenant des clauses d’incitation et qu’il assure un équilibre entre une logique assurantielle (le contrat planifie l’avenir) et la logique incitative (à l’efficacité).
A cet égard, la théorie des incitations a développédes modèles formels qui débouchent sur de nombreux schémas de contractualisation incitative, qui contrastent avec la pratique, dans la mesure où, comme des études empiriques dans le secteur de la construction aux Etats-Unis le montrent27, les contrats du monde réel se réduisent souvent à deux types : à prix forfaitaire et à coûts remboursés.
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Table des matières
INTRODUCTION GENERALE
I. PREMIERE PARTIE : MECANISMES DU FONCTIONNEMENT DE L’ECONOMIE DES MARCHES PUBLICS ET LA LITTERTURE ECONOMIQUE
INTRODUCTION DE LA PREMIERE PARTIE
Chapitre 1 : Fondement théorique du fonctionnement des marchés publics
Section-1 : La place de la théorie économique de l’enchère et celle de l’agence dans le fonctionnement de marchés publics
Section-2 : Evolution du contexte de la gouvernance des marchés publics à Madagascar
Conclusion
Chapitre 2 : Incomplétude du cadre de gouvernance de marchés publics liés aux règles de passation et d’exécution du contrat
Section-1 : Mécanisme de bouleversement a priori de l’économie du contrat : Problèmes liés
aux règles de passation de marchés publics
Section-2 : Mécanisme de bouleversement a posteriori de l’économie du contrat : Problèmes
liés aux règles d’exécution de marchés
Conclusion
CONCLUSION POUR LA PREMIERE PARTIE
II. DEUXIEME PARTIE : ESSAI SUR L’ANALYSE SYSTEMIQUE DU FONCTIONNEMENT BOULEVERSANT DE L’ECONOMIE DU CONTRAT DE TRAVAUX-FOURNITURES
INTRODUCTION DE LA DEUXIEME PARTIE
Chapitre 1 : Etude de performances et analyse systémique du fonctionnement bouleversant de marchés publics de travaux et fournitures
Section-1 : Etude sur l’évolution des performances enregistrées de marchés publics de
Travaux-Fournitures
Section-2 : Essai sur l’étude de l’existence de bouleversement ex ante et ex post de l’économie du contrat de marchés de travaux-fournitures
Conclusion
Chapitre 2 : Etude d’autres facteurs susceptibles de bouleverser le fonctionnement de marchés de travaux-fournitures
Section-1 : Etude sur les pratiques bouleversantes de l’acheteur public en contradiction avec
les règles comportementales
Section-2 : Etude sur des facteurs exogènes bouleversant le fonctionnement de l’achat public
Conclusion
CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE
CONCLUSION GENERALE
BIBLIOGRAPHIE
TABLE DES MATIERES
ANNEXES
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