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Les textes législatifs et réglementaires : la loi sur la GRC et son décret d’application
Dans son article premier, la loi n°2003-010 du 5 se ptembre 2003 relative à la politique nationale sur la gestion des risques et des catastrophes se réfère à la notion de défense civile et énonce qu’ « en application des dispositions de l’article 135. 4 de la Constitution , la présente loi et son annexe intitulé Stratégie nationale de estiong des risques et des catastrophes déterminent la politique nationale de gestion des risques et des catastrophes ».
Il s’agit ici de l’article 135.4 de la loi constitu tionnelle n°98-001 du 08 avril 2008 portant révision de la Constitution de la Troisième République en vigueur en 2003 dont la teneur est reprise par la celle de 2010 dans son article 141 vu précédemment.
La GRC : une priorité à intégrer dans les moyens de développement
La gestion des risques et des catastrophes devient une préoccupation prioritaire de l’Etat et des collectivités territoriales et devrait s’intégrer dans les planifications de développement.
La GRC : un concept incluant aussi bien la prévention que le secours
La gestion des risques et des catastrophes s’inscrit dans le cadre global des activités relatives à la protection et à la sécurité civile. Elle prévoit des dispositifs et mesures pour assurer, en toute situation de risques et de catastrophes, quelles qu’en soient la nature, l’origine et l’importance, le maintien des conditions nécessaires à la vie de la population et sa défense et préconise la nécessité d’un mécanisme intégré pourla prise des mesures de prévention, d’alerte, de préparation, de gestion, de secours, de rétablissement, de reconstruction, et de développement.
Les objectifs7 étant de :
– protéger les installations nécessaires à la défenseet à la sauvegarde de la vie des populations, de leurs biens et de l’environnement
– assurer la protection et les secours de la population en toutes circonstances
– entretenir et affermir la solidarité et la volontéde résistance des populations aux effets des risques et des catastrophes
– développer les aptitudes et réduire les vulnérabilités des populations.
L’importance de la mitigation en particulier celle des risques sur les habitations
A ce titre, elle priorise les communautés les plus exposées aux risques et les zones à hauts risques pour la réduction des vulnérabilités et lamitigation des risques.
Les infrastructures sont d’ailleurs présentées comme un des facteurs de vulnérabilité «: Faute des moyens, la population pauvre bâtit souvent ses habitations en ne suivant pas les normes adéquates ».
Une structure de mise en œuvre privilégiant l’approche participative
La loi prévoit la mise en place de structures de gestion des risques et des catastrophes suivant une approche participative incluant tous les acteurs. La GRC est assurée conjointement non seulement par l’Etat et les collectivités décentralisées mais aussi par les organisations non gouvernementales, les opérateurs économiques, les ommunautésc ainsi que de tous les citoyens.9
L’article 5 du décret n°2005-866 du 20 décembre 2005 fixant les modalités d’application de la loi établit qu’au niveau national, la gestion des risques est assurée par :
– le Conseil National de Gestion des Risques et des Catastrophes (CNGRC), organe stratégique de conception et de supervision constitué des membres du Gouvernement concernés et présidé par le Premier Ministre qui teslui-même assisté d’un organe technique dénommé Cellule de Prévention et Gestion des Urgences ;
– le Bureau National de Gestion des Risques et des Catastrophes (BNGRC), organe de gestion, de coordination, de suivi et d’appui du CNGRC ;
– les Ministères responsables des risques spécifiques ;
– les organismes d’appui aux activités de réhabilitation d’urgence et structurelle.
Les plans d’action et le mécanisme de financement
Différents types de plans de gestion des risques etdes catastrophes sont prévus et devraient être mis en œuvre à tous les niveaux : le plan général de gestion des risques et des catastrophes, les plans de soutien destinés aux risques spécifiques, les plans d’organisation des secours, dénommés plan ORSEC, les plans d’urgence.10
Enfin, elle contient des dispositions sur les mécanismes de financement de la gestion des risques et des catastrophes.11
LE CADRE JURIDIQUE INTERNATIONAL : LES CONVENTIONS
Le cadre d’action de Hyogo (CAH)
En janvier 2005, lors de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes tenue à Kobé-Préfecture de Hyogo au Japon, 168 Etats ont adopté un plan décennal visant à protéger la planète contre les effets néfastes des aléas naturels. Le plan, dénommé « Cadre d’action de Hyogo pour 2005-2015 : Pour des nations et des communautés résilientes face aux catastrophes » (ou plus simplement « Cadre d’action de Hyogo » ou « Cadre de Hyogo »), est un plan mondial sur les efforts de réduction des risques de catastrophe sur une période de 10 ans de 2005 à 2015.
Le Cadre de Hyogo suggère des principes directeurs, des priorités d’action et des méthodes pratiques que les communautés vulnérables peuvent mettre en pratique pour devenir résilientes aux catastrophes.
Le résultat escompté, les buts stratégiques et les actions prioritaires du CAH
Le résultat escompté
Le résultat escompté est de « réduire de manière bstantiellesu les pertes en vies humaines et les dommages subis par les collectivités et les pays sur les plans social, économique et environnemental à cause des catastrophes » dont la poursuite se traduit plus clairement, dans le CAH, en trois « Buts stratégiques » et cinq « Priorités ».
Les buts stratégiques :
Trois buts stratégiques sont énumérés dans le Cadred’action de Hyogo :
– L’intégration de la réduction des risques de catastrophe dans politiques de développement durable et dans les planifications
– La mise en place et renforcement des institutions, des mécanismes et des capacités en vue d’une résilience face aux aléas
– L’incorporation méthodique d’approches « Réduction des risques » dans la mise en œuvre de programme de préparation et de réponse aux urgences ainsi qu’aux programmes de redressement à la suite de situations d’urgence.
Les axes prioritaires :
Cinq axes d’actions prioritaires sont cités dans le Cadre d’action de Hyogo :
– Veiller à ce que la réduction des risques de catastrophe soit une priorité nationale et locale et à ce qu’il existe, pour mener à bien les activités correspondantes, un cadre institutionnel solide.
– Mettre en évidence, évaluer et surveiller les risques de catastrophe et renforcer les systèmes d’alerte précoce.
– Utiliser les connaissances, les innovations et l’éducation pour instaurer une culture de sécurité et de résilience à tous les niveaux.
– Réduire les facteurs de risque sous-jacents.
– Renforcer la préparation aux catastrophes afin de pouvoir intervenir plus efficacement à tous les niveaux lorsqu’elles se produisent.
La mise en œuvre et le suivi du Cadre d’Action de Hyogo
Un trait important du CAH est son caractère juridiquement non contraignant, qui lui permet à la fois d’énoncer un ensemble bien fondé de conditions techniques et organisationnelles nécessaires à la réduction des risques de catastrophe et de laisser les détails de son application aux soins des Etats et des organisations concernéesen fonction de leurs propres besoins et de leurs propres capacités. Les responsabilités en matière d’application et de suivi y sont définies pour les différents acteurs, notamment pour les États, les organismes régionaux, les organisations internationales et le Secrétariat de la Stratégie internationale pour la prévention des catastrophes (SIPC).
Le CAH et les constructions paracycloniques
La CAH dans sa quatrième priorité d’action « Réduire les facteurs de risque sous-jacents » évoque la construction d’infrastructures et d’habitations non résistantes aux aléas comme un facteur d’accroissement de la vulnérabilité.
Le guide de la SPIC Stratégie internationale pour la prévention des catastrophes qui a été élaboré pour fournir des conseils sur les stratégienécessaires pour appliquer le CAH présente comme tâche particulière « Les constructions : renforcer les mécanismes d’amélioration de la sûreté des bâtiments et de protection des installations vitales » dans le cadre de la mise en œuvre de la quatrième priorité d’action.
Le guide stipule que l’impact des catastrophes peut être notamment réduit en respectant les normes de construction requise pour la protection des infrastructures (écoles, hôpitaux, maisons d’habitation, etc.). Le degré de sûreté desbâtiments vulnérables peut être amélioré. On réduit les pertes éventuelles dues aux aléas ens’assurant que les nouvelles constructions ne présentent pas de risque, ce qui peut se faire par l’adoption et l’application de codes de construction et de normes appropriées de construction. On peut faire en sorte que les constructions et les infrastructures résistent auxaléas comme les séismes et les vents violents, car on sait, depuis des années, comment construire des bâtiments et des infrastructures sûres, qui ne présentent pas de risques d’effondrement12.
L’approche est multi-aléas mais comme le statut de la RRC et de l’application du CAH varie d’un pays à l’autre, les utilisateurs devraient pou voir choisir et exécuter à leur guise les tâches qui conviennent le plus à leurs propres contextes e t à leurs propres priorités.
En outre, le guide suggère des indicateurs pour le suivi des progrès réalisés en matière de réduction de risques. Pour la tâche « Les constructions : renforcer les mécanismes d’amélioration de la sûreté des bâtiments et de protection des installations vitales », l’indicateur est le suivant : « Des zonages et plans d’aménagement du territoire ainsi que codes de construction de bâtiments existent et comportent des éléments de réduction de risques de catastrophe rigoureusement appliqués ».
La Stratégie régionale africaine pour la prévention des catastrophes
Soucieux d’examiner la question des catastrophes sous tous ses aspects, l’Union africaine (UA), le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique (NEPAD), la Banque africaine de développement (BAD) et le Bureau Afrique de la Stratégie Internationale des Nations Unies pour la Prévention des Catastrophes (ONU/SIPC-Afrique), collaborent depuis le début de 2003 en vue de fournir des directives et orientations stratégiques visant à intégrer la prévention des catastrophes dans les processus et programmes de développement durable.
Le Programme d’Action 2006-2015 a été l’un des documents de conclusions de la « Deuxième Réunion Consultative de la Plate Forme Régionale Africaine » de Nairobi en mai 2009.
Les buts et les objectifs du Programme d’Action 13 :
Le but général du programme prorogé de 2006 à 2015est de réduire substantiellement les impacts social, économique et environnemental des catastrophes sur l’économie et les populations africaines en vue de faciliter la réalisation des OMD et d’autres objectifs de développement en Afrique.
Conformément à la Stratégie Régionale Africaine etau CAH, les objectifs spécifiques sont de :
• Intégrer la gestion des risques de catastrophes et l’adaptation aux changements climatiques comme partie intégrale du développement durable etdes programmes y relatifs.
• Renforcer sur le long terme les capacités aux niveaux régional et sous-régional pour contribuer systématiquement à construire la résilience face aux risques naturels.
• Développer et entretenir des mécanismes de coordination durables aux niveaux régional et sous-régional afin de soutenir la mise en œuvre de la Stratégie Africaine et du Programme d’Action pour la Prévention des Catastrophes.
• Renforcer les mécanismes nationaux, les cadres législatifs et les capacités aux niveaux nationaux en vue de l’intégration et de la mise en œuvre des stratégies et programmes de prévention des catastrophes.
• Traduire les politiques et les stratégies en instruments pratiques pour les décideurs et les praticiens afin de faciliter la mise en œuvre de la Stratégie Africaine, du Programme d’Action et du CAH.
• Créer et mobiliser les ressources aux fins de contribuer à la mise en œuvre des programmes et des projets de prévention des catastrophes.
• Adopter une approche holistique 14 en vue d’incorporer systématiquement les mesures de prévention des catastrophes dans la conception et la mise en œuvre de la préparation et de la réponse, ainsi que dans les programmes de réhabilitation.
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Table des matières
INTRODUCTION GENERALE
PREMIERE PARTIE : LA GRC ET LA REGLEMENTATION SUR LA CONSTRUCTION DE BATIMENT PARACYCLONIQUE A MADAGASCAR
CHAPITRE I : LE CADRE JURIDIQUE DE LA GRC
SECTION 1. LE CADRE JURIDIQUE NATIONAL : LA CONSTITUTION, LES LOIS ET LES REGLEMENTS
§1. La Constitution et la GRC
A. Le droit du citoyen à la protection
B. L’Etat et les collectivités responsables de la défense civile
§2. Les textes législatifs et réglementaires : la loi sur la GRC et son décret d’application
A. La GRC : une priorité à intégrer dans les moyens de développement
B. La GRC : un concept incluant aussi bien la prévention que le secours
C. L’importance de la mitigation en particulier celle des risques sur les habitations
D. Une structure de mise en oeuvre privilégiant l’approche participative
E. Les plans d’action et le mécanisme de financement
SECTION 2. LE CADRE JURIDIQUE INTERNATIONAL : LES CONVENTIONS
§1. Le cadre d’action de Hyogo (CAH)
A. Le résultat escompté, les buts stratégiques et les actions prioritaires du CAH
B. La mise en oeuvre et le suivi du Cadre d’Action de Hyogo
C. Le CAH et les constructions paracycloniques
§2. La Stratégie régionale africaine pour la prévention des catastrophes
CHAPITRE II : LA REGLEMENTATION SUR LA CONSTRUCTION DE BATIMENT PARACYCLONIQUE
SECTION 1 : LES TEXTES RELATIFS AUX REGLES DE CONSTRUCTION DE BATIMENT PARACYCLONIQUE
§1. Le TBM
Tome 1 : Prescriptions générales applicables aux travaux de bâtiments
Tome 2 : Eléments de base pour l’établissement des projets
Tome 3 : Cahier des charges techniques pour l’exécution des ouvrages traditionnels
Tome 4 : Normes malgaches
§2. Les circulaires et le Fascicule de 1988
A. La circulaire N° 003MTP/DGE/DAUH. 88 du 20 Janvier 1988
B. La circulaire n° 010 MTP/DGE/DAUH/ 88 du 05 Février 1988
C. Le Fascicule portant dispositions constructives applicables aux travaux des bâtiments édifiés dans les zones dites « à hauts risques cycloniques » du 05 février 1988
§3. Le décret n°2010-243 du 21 avril 2010
A. Le champ d’application
B. Les règles de calcul
C. Les dispositions constructives
D. Du manquement aux règles de construction de bâtiment paracyclonique
E. Les responsabilités
SECTION 2. LE PERMIS DE CONSTRUIRE
§1. Le champ d’application du permis de construire
§2. Les autorités compétentes
§4. Les prescriptions techniques de construction
§4. Les responsabilités liées au permis de construire
DEUXIEME PARTIE : LES LACUNES DANS LA REGLEMENTATION SUR LA CONSTRUCTION DE BATIMENT PARACYCLONIQUE
CHAPITRE I : LES LACUNES CONCERNANT LES REGLES DE CONSTRUCTION DE BATIMENT PARACYCLONIQUE PROPREMENT DITES
SECTION 1 : Les lacunes relatives à la situation géographique
§1. La limite de l’agglomération est difficile à établir
§2. La notion d’agglomération coïncide rarement avec le découpage territorial des collectivités communales
§3. L’exclusion des habitations qui ont le plus besoin de règles paracycloniques
§4. La contradiction du décret sur les règles de construction de bâtiment paracyclonique avec le Code de l’urbanisme et de l’habitat
SECTION 2. Le zonage et la carte des vents
SECTION 3. L’absence des règles de construction de bâtiment paracyclonique dans les marchés publics de travaux
CHAPITRE II : LES LACUNES CONCERNANT L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
SECTION 1. Les lacunes d’ordre structurel
§1. Le problème de classification des textes dû aux changements intempestifs des textes de référence
§2. La compétence limitée des collectivités locales
SECTION 2. Les limites concernant le permis de construire
§1. Le partage de compétences entre plusieurs autorités
§2. La prépondérance de l’Etat en cas de divergence d’avis
SECTION 3. Les lacunes relatives aux règlements d’urbanisme
§1. L’absence d’outils de planification dans les villes et ailleurs
§2. L’omnipotence de l’Etat en matière de planification au détriment des collectivités locales
§3. Le recours non obligatoire aux architectes ou aux bureaux d’études au niveau de la conception des travaux
A. L’absence préjudiciable de l’architecte
B. Le cas français
CONCLUSION GENERALE
Annexe 1. Fiche d’instruction de permis de construire d’un Service Régional de l’Aménagement du Territoire
Annexe 2. Exemplaire de permis de construire délivré par une Commune urbaine
Annexe 3. Avis de quelques intervenants concernés par l’application des règles de construction paracyclonique
Références bibliographiques
Textes juridiques
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