Télécharger le fichier pdf d’un mémoire de fin d’études
L’entretien des installations : une interaction technique non chiffrable
La définition contractuelle des responsabilités
Le contrat de délégation définit pour chaque installation les responsabilités des partenaires contractuels pour le financement, la réalisation, la mise en service, l’entretien, les grosses réparations et le renouvellement, le fonctionnement courant. Généralement, la collectivité procède au financement initial des installations du service – on parle du premier établissement, à l’exclusion des lotissements privés, des branchements et généralement des compteurs. C’est également la collectivité qui est chargée du renouvellement de l’ensemble des installations de génie civil (réseau, installations en dur). Par extension, on parle plutôt de réhabilitation pour différencier cerenouvellement du renouvellement du matériel électromécanique, bien que ce ne soit pas le terme approprié (Cf. Chapitre 1. 2. 2. 1. ). Les extensions de réseau par des lotisseurs privés sont financés par le lotisseur, mais sont ensuite souvent intégrés au service et à l’affermage à moyen terme. Le réseau du lotissement est alors comptabilisé dans le patrimoine de la collectivité, qui assure par la suite sa réhabilitation. Le délégataire est chargé de la recherche et de la réparation des fuites, du bon fonctionnement du réseau et de ses réparations sur des tronçons courts (en moyenne sur 6 mètres).
Les équipements du service d’une durée de vie réduite sont appelés « matériel tournant », par opposition aux installations de génie civil d’une durée de vie importante.
Ce sont ces installations qui nécessitent l’entretien courant le plus régulier. Il s’agit des pompes, moteurs, transformateurs, armoires, horloges, enregistreurs, système de télésurveillance, accessoires hydrauliques, etc… On les trouve dans les stations de traitement et d’épuration et dans les ouvrages intermédiaires sur les réseaux : reprises, surpresseurs, postes de refoulement, etc. Pour le matériel tournant, les charges de premier établissement sont à la charge de la collectivité, mais le délégataire assure l’entretien et le renouvellement de ces équipements.
Les branchements et compteurs des usagers sont à la limite du domaine public et du domaine privé. L’usager paie la création du branchement, qui est ensuite intégré à l’affermage pour sa partie publique. Pour les réseaux d’eau potable, la création des branchements peut être confiée au délégataire à titre exclusif, mais c’est interdit par le Code de santé publique pour les réseaux d’assainissement. Le paiement de cette prestation est déterminé par le bordereau de prix négocié dans le contrat. Sinon, l’usager peut faire appel à l’entreprise de son choix, à la réserve près du contrôle de conformité et du raccordement au réseau principal par l’exploitant. Dans le cahier des charges type rédigé dans les années 1980 – dit « type 80 »-, le compteur peut être la propriété de la collectivité ou du délégataire. Le délégataire est chargé del’entretien et du renouvellement des compteurs, et de l’entretien des branchements. Le renouvellement total des branchements est de la responsabilité de l’autorité concédante.
Trois acteurs sont donc impliqués dans les travaux du service. Il s’agit :
♦ De la collectivité, pour les installations dont elle est propriétaire et dont elle assure le financement et/ou renouvellement (principalement les ouvrages de génie civil, les branchements, les compteurs);
♦ De l’entreprise délégataire, pour les installations dont elle assure le financement et/ou le renouvellement et dont la propriété peut revenir à la collectivité, aux usagers ou à elle-même (principalement les équipements électromécaniques) ;
♦ Des usagers, pour les installations dont ils sont éventuellement propriétaires (compteurs, branchements, lotissements privés).
Les flux financiers liés au service
L’autosuffisance du service est un principe de base destiné à assurer la pérennité des services publics dans le temps. La collectivité et le délégataire perçoivent donc respectivement auprès des usagers une surtaxe relative aux investissements engagés pour la collectivité, et une part fermière correspondant pour le délégataire à sa rémunération globale. La surtaxe de la collectivité fait l’objet d’un vote annuel, alors que la part fermière est définie dans le contrat de délégataion, ainsi que son évolution indexée sur l’inflation.
La France s’est de plus dotée, depuis la loi 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution, de six Agences de bassin. Ces agences ont pour objectif de coordonnéer l’ensemble des activités liées à l’eau et constituent un modèle suivi par l’Union européenne. Cet objectif de coordination environnementale se traduit, pour les services publics urbains de l’eau et de l’assainissement, par un dispositif financier double :
♦ La mutualisation et la péréquation partielles des moyens par l’application d’une redevance par mètre d’eau prélevé sur le milieu. C’est le principe « pollueur-payeur » ;
♦ Le versement aux collectivités de subventions, voire l’attribution de prêts à taux 0 %, pour les investissements neufs à visée environnementale (réalisation de stations d’épuration, diagnostics de réseaux d’assainissement, etc.).
Pour des raisons d’économies de fonctionnement, une seule facture est émise par le délégataire, qui reverse à la collectivité le montant global de la surtaxe et aux Agences de l’eau le montant global de la redevance prélèvement.
Un contrat souvent remis en question
Malgré des dispositions claires, les contrats de délégation d’eau et d’assainissement subissent des modifications contractuelles régulières, concrétisées par des avenants, c’est-à-dire des ajouts au contrat, signés par les deux parties et validés par la préfecture, qui ont la même valeur que le contrat. Les avenants sont un reflet de la vie du contrat ; ils retracent des moments d’une importance plus ou moins grande. Certaines modifications institutionnelles comme le changement de raison sociale du délégataire justifient un avenant mais l’impact sur le service est nul. En revanche, lorsqu’il s’agit d’une modification du financement des ouvrages, toute l’économie s’en trouve modifiée.
Il est donc important de s’intéresser à cet aspect des contrats.
A propos de ces modifications du contrat, deux hypothèses s’opposent. L’avenantage peut traduire une adaptation conjointe des parties face à l’évolution du service, dans un contexte de forte interaction technique. La renégociation du contrat peut également être le résultat de divergences d’intérêt entre les parties. En particulier, on peut faire l’hypothèse, la plus largement répandue au départ de ce travail d’analyse, que chaque modification du contrat le fait dériver d’un point d’équilibre initial. Dans ce second cas de figure, la renégociation traduit davantage l’opportunisme des parties que leur ajustement mutuel.
C’est dans l’idée de départager ces deux hypothèses que nous avons examiné les avenants sur un panel de 39 contrats, et que nous allons les décrire ci-dessous. Bien que les contrats eux-mêmes aient fait l’objet d’études de grande ampleur, ce travail est à notre connaissance le premier qui s’y soit intéressé.
Un contrat vivant dans le temps
Dans notre panel de 39 contrats, les obligations contractuelles sont très homogènes, ce qui reflète la logique des cahiers des charges types, obligatoires avant 1982, puis indicatifs par la suite (Cf. 1. 2. 2. ). 150 avenants sont étudiés. 5 contrats n’ont pas fait l’objet d’une étude poussée d’avenants (2 contrats seulement sans signature d’avenants ; 3 contrats pour lesquels nous ne disposions pas des avenants pour étude.)
La signature du premier avenant
Sur 33 contrats observés dans notre étude, 80 % des contrats sont avenantés dans les cinq premières années : 10% des contrats voient un avenant conclu la première année, 20 % la deuxième année, 10 % la troisième année, etc. La date de signature du premier avenant est indépendante de la durée du contrat prévue à sa signature. Tout au plus observe-t-on un léger décalage dans le temps du premier avenant dans les plus longs contrats, d’une durée de 20 ans.
Les prolongations de contrats
Dans notre panel, 12 contrats ont une durée supérieure à la durée initialement prévue. 26 contrats, soit les deux tiers, ne font l’objet d’aucune extension de durée.
Au total, les contrats ont une durée qui plafonne à 30-35 ans lors de modifications de la durée. Ce sont les contrats de durée la plus courte qui connaissent proportionnellement la prolongation la plus importante. La durée totale du contrat peut aller jusqu’à 3,5 fois la durée initialement prévue.
Les modifications de tarif
Le lien avec les autres sujets
Lorsque les avenants ont une incidence sur la rémunération du fermier, on observe que :
♦ Dans 22 cas (sur 89), le changement de la rémunération du fermier est l’unique objet de l’avenant.
♦ Dans 14 cas, l’évolution de la part fermière est liée à de nouveaux investissements.
♦ Dans 9 cas, elle s’accompagne de nouvelles modalités d’exploitation.
Certaines collectivités subissent une modification du tarif par voie d’avenant plus fréquemment que la moyenne.
Les considérations méthodologiques sur la mesure des variations tarifaires
Nous avons mesuré l’évolution de la rémunération du délégataire sur les différents contrats.
Afin de nous affranchir de l’incidence des abonnements et tarifs proportionnels aux volumes consommés, nous avons utilisé le tarif correspondant à une facture de 120 mètres cubes annuels, soit la référence classique pour la consommation d’un ménage.
On observe une progression des tarifs en marche d’escaliers ; les variations brutales de tarif correspondent aux modifications de tarif par avenant.
Sur la période où les tarifs sont observables, (cette période ne recoupe pas totalement la durée du contrat pour certains contrats), l’interprétation des variations de tarif dépend aussi de l’évolution de l’inflation. En effet, les contrats comprennent une formule d’indexation des tarifs sur l’inflation (Cf. Chapitre 5. 1. 3. 2. ). En raison de la complexité des formules et des indices de variations des tarifs selon l’inflation, il n’a pas été possible de reconstituer le tarif exact sur la durée de chaque contrat.
La comparaison de l’évolution tarifaire et de l’inflation
Sur le panel des 38 contrats observés, les évolutions de tarif paraissent importantes (de 0 à 20 fois le tarif initial). C’est une observation à tempérer par la durée des contrats et par l’inflation : ramenées à une évolution annuelle affranchie de l’inflation, les évolutions tarifaires sont réparties en cinq classes moins impressionnantes :
Classe 0%- : 3 contrats ont une évolution du tarif globalement inférieure à celle de l’inflation, en raison de baisse(s) de tarif ou d’une formule d’indexation favorable à la collectivité ;
♦ Classe 0% : 16 contrats, sur une durée d’observation de 1 à 21 ans, ne connaissent pas de variation de tarif totale supérieure à 5%. Ces contrats ont une évolution de tarif cohérente avec l’inflation ;
♦ Classe 0%+ : 9 contrats ont une variation de tarif totale de 5% à 85 % et sont dans une situation médiane. La durée du contrat est inférieure à 15 ans pour les évolutions tarifaires en dessous de 35 %, et supérieure à 15 ans au dessus. 2 contrats, avec une variation plus forte ou une durée plus courte, sont dans une situation plus marquée de dérive des tarifs. Au total, l’évolution annuelle moyenne des tarifs dépasse l’inflation d’environ 5% sur ces contrats ;
♦ Classes 10 % et 20% : Enfin, 5 contrats connaissent une variation très importante du tarif, indépendamment de la durée d’observation, et sont classés en dérive des tarifs sur la durée du contrat. L’évolution annuelle moyenne des tarifs est supérieure à l’inflation de 10 % à 20 %.
La résolution conjointe des situations nouvelles
Des motifs d’incertitude
La collectivité et le délégataire renégocient donc les conditions de leur contrat au minimum deux à trois fois au cours du contrat. La pratique de l’avenantage est largement pratiquée et invalide l’hypothèse d’un contrat complet.
Le contrat subit des adaptations très tôt (dans les trois années suivant sa signature). Les motifs sont principalement endogènes (modifications des obligations relatives à l’exploitation, la gestion clientèle, le périmètre et les investissements du service). On observe en 1992-1994 un nombre d’avenants important : ils correspondent cette fois à l’impact exogène de la législation (loi sur l’eau de 1992 et Loi Sapin de 1993).
Le contrat de délégation, dans les services d’eau et d’assainissement, est donc confronté à des incertitudes d’autant plus importantes que sa durée est longue.
Une dérive limitée
Dans un tiers des cas et dans les contrats avant 1993, il y a prolongation de la durée. La durée des contrats récents est plus courte que celle des contrats anciens. 60 % des avenants modifient la rémunération du délégataire, souvent dans une proportion inférieure à 5%, parfois nettement à la hausse, plus rarement à la baisse. Les modifications de tarifs sans contrepartie en obligations contractuelles concernent 10 % des avenants.
Les facteurs d’évolution forte des tarifs à l’échelle du contrat sont les suivants :
♦ La durée des contrats, mais non pas le nombre d’avenants ;
♦ Soit un grand nombre d’avenants avec une variation du tarif sans contrepartie ;
♦ Soit un avenant au moins avec une hausse de tarif importante, justifiée par un changement d’obligations contractuelles du délégataire.
Les contrats à évolution du tarif modérée peuvent pour leur part correspondre à des contrats pour lesquels un avenant a procédé à une baisse importante du tarif. La période 1992-1994, en concordance avec l’évolution de la législation (loi sur l’eau, loi Sapin), est celle où l’on observe le plus de modifications de tarif dans les avenants, aussi bien à la hausse qu’à la baisse.
En conclusion, les modifications formelles du contrat sont fréquentes, mais ne peuvent être considérées comme des distorsions manifestes de la situation initiale que dans un nombre limité de cas, soit 10 % à 15 %. Ces distorsions portent sur la durée du contrat et l’évolution des tarifs. Pour autant, l’observation des seuls avenants ne permet pas de trancher entre l’hypothèse d’une adaptation mutuelle par la renégociation, ou l’hypothèse d’une évolution opportuniste.
Le principe d’un conflit dormant
Par contre, le recours à des renégociations formelles témoigne a minima de l’existence de divergences d’intérêt aussi bien que de la volonté des deux parties de faire face à des situations nouvelles. « La négociation est un système de décision par lequel les acteurs s’entendent de commun accord au lieu d’agir par voie unilatérale » (Dupont, 1990).
Des enjeux financiers divergents
Nous avons vu dans le chapitre 2 que la responsabilité de l’entretien du patrimoine des services était partagée entre une autorité concédante, la collectivité locale, et une entreprise délégataire de service. Dans un contexte d’incertitudes et d’interaction technique forte, le contrat ne peut être complet. Il aboutit à des renégociations formelles régulières, conclues par avenant, qui sont à la fois le signe d’une volonté de résoudre les situations nouvelles et l’indice de conflits d’intérêts dormants entre la collectivité et le délégataire.
Dans ce chapitre, nous allons tout d’abord utiliser les modalités comptables pour explorer les divergences d’intérêt culturelles des deux acteurs (§ 1), avant de nous intéresser à la crise du financement des installations et à ses conséquences sur la relation contractuelle (§ 2).
La comptabilité comme révélateur des différences de culture
Les deux entités en présence, collectivité et délégataire, ont des cultures « d’entreprise » complètement différentes. C’est au travers des mécanismes comptables que nous allons aborder ces différences culturelles.
La comptabilité a en effet trois buts principaux :
♦ La mémoire : enregistrer les flux financiers pour en garder la trace ;
♦ Le tri : trier les flux financiers pour y voir plus clair ;
♦ Le contrôle : assurer la traçabilité, pour valider les étapes précédentes et permettre le regard extérieur sur la fidélité des comptes.
Comme telle, la comptabilité est à la fois révélatrice des choix internes et de la visibilité extérieure de l’organisme qui la tient. Nous partons de la composition des comptes relatifs aux services, et en particulier des flux liés au financement des installations, pour comparer les principes qui fondent l’action des collectivités et des entreprises délégataires. Pour financer ses investissements, une organisation a le choix entre deux grands systèmes de financement : soit la mobilisation de ses réserves, soit le recours à un financement extérieur.
Pour une entreprise, les fonds propres correspondent aux capitaux versés par les actionnaires et aux réserves financières issues de l’activité de l’entreprise. Le financement extérieur peut se faire soit par un nouvel appel de fonds auprès des actionnaires, soit par un emprunt bancaire. La mise à disposition de capitaux ne se fait jamais gracieusement. Les prêteurs et les actionnaires sont rémunérés pour ce service qu’ils rendent à l’entreprise, bien que sous une forme différente.
En France, les collectivités n’ont pas d’actionnaires. Mais des fonds conséquents sont apportés sous la forme de subventions pour le financement des installations (Cf. Chapitre 10. 2. 1. ). Les subventions, les réserves dégagées par le service lui-même et l’emprunt sont les trois sources de financement publiques des installations du service.
Les comptes privés et publics : une vision partielle du patrimoine
Une comptabilité privée tournée vers la mesure de la solvabilité et de la rentabilité
Les comptes de bilan et de résultat
Nous allons reprendre ici les deux grands comptes synthétiques de l’activité de l’entreprise. Le compte de résultat rend compte de l’activité de l’entreprise. C’est dans ce compte que l’on va retrouver les bénéfices dégagées par l’activité de l’entreprise. Le compte de bilan rend compte du patrimoine de l’entreprise, de ses avoirs et de ses dettes, de sa solvabilité. On y retrouve les fonds propres et le niveau d’endettement de l’entreprise. Il y a une différence majeure entre ces deux comptes.
Le bilan décrit l’état du patrimoine de l’entreprise. Le passif décrit l’origine des ressources de l’entreprise : les capitaux apportés par les actionnaires, l’emprunt. L’actif décrit la composition du patrimoine, c’est-à-dire ce que possède l’entreprise. Ce patrimoine peut être fortement lié à l’activité, au travers d’investissements matériels pour la production par exemple. Mais le patrimoine de l’entreprise n’est pas superposable à l’activité : un changement d’activité est possible avec les mêmes fonds.
C’est aussi dans le compte de bilan que l’on retrouve plus prosaïquement les recettes et les dépenses courantes de l’entreprise.
|
Table des matières
INTRODUCTION
PREAMBULE METHODOLOGIQUE : LES 39 RELATIONS CONTRACTUELLES MOBILISEES : OBJECTIFS ET LIMITES DE L’ANALYSE
1. L’OBJECTIF, LES AXES ETUDIES
2. LA COMPOSITION DU PANEL
3. LA DESCRIPTION DES CONTRATS
4. LE RECUEIL DES DONNEES
5. LES LIMITES DE L’ANALYSE
Table des matières
Thèse de doctorat Florence BONNET BEAUGRAND 10 / 452 CGS, ENSMP, 2008
PARTIE 1 : L’ENTRETIEN DU PATRIMOINE DES SERVICES PUBLICS DELEGUES : LES LIMITES DU PARTAGE DES RESPONSABILITES
CHAPITRE 1. LA SPECIFICITE ET LA PERENNITE TECHNIQUE DES SERVICES D’EAU ET D’ASSAINISSEMENT
1. LES INSTALLATIONS ET LE FONCTIONNEMENT DES SERVICES D’EAU ET D’ASSAINISSEMENT
2. LE MAINTIEN EN ETAT DES INSTALLATIONS DANS LES SERVICES D’EAU
CHAPITRE 2. LE CONTRAT DE DELEGATION ET SES AVENANTS
1. LE CONTRAT DE DELEGATION
2. UN CONTRAT SOUVENT REMIS EN QUESTION
CHAPITRE 3. DES ENJEUX FINANCIERS DIVERGENTS
1. LA COMPTABILITE COMME REVELATEUR DES DIFFERENCES DE CULTURE
2. LES BESOINS EN INVESTISSEMENT
CHAPITRE 4. LA FOCALISATION SUR LES BENEFICES DU DELEGATAIRE
1. LES OUTILS PALLIATIFS A L’ASYMETRIE D’INFORMATION
2. LE CHOIX ENTRE LA QUALITE ET LE COUT : UNE HYPOTHESE VERIFIEE
CONCLUSION DE LA PARTIE 1
PARTIE 2 : DES SOLUTIONS CONTRACTUELLES PRATIQUES ET THEORIQUES INSUFFISANTES
CHAPITRE 5. UN CONTRAT SUR PERFORMANCES EN BUTTE AUX RENEGOCIATIONS
1. UNE EVOLUTION DU CONTRAT BASEE SUR LA FIXATION D’OBJECTIFS
2. LES OBSERVATIONS DE TERRAIN ET LEURS ENSEIGNEMENTS
CHAPITRE 6. INVESTISSEMENTS ET DROITS DE PROPRIETE : DES INCITATIONS A LA RENEGOCIATION
1. LA DESCRIPTION THEORIQUE DU HOLD-UP
2. DES SOLUTIONS LIEES AUX DROITS DE PROPRIETE
3. LES INCITATIONS D’UNE RENEGOCIATION EQUILIBREE
CHAPITRE 7. LE CONTRAT INCOMPLET ET SA RENEGOCIATION : UNE VERITABLE SYNERGIE
1. LA DEMONSTRATION THEORIQUE ET SES IMPLICATIONS PRATIQUES
2. LES MODELES DE LA THEORIE DES CONTRATS INCOMPLETS
CONCLUSION DE LA PARTIE 2
Table des matières
Thèse de doctorat Florence BONNET BEAUGRAND 11 / 452 CGS, ENSMP, 2008
PARTIE 3 : DES RELATIONS CONTRACTUELLES DIFFERENCIEES PAR LA COMPETENCE
CHAPITRE 8. LE CONTEXTE DES NEGOCIATIONS DANS LES DELEGATIONS DE SERVICE PUBLIC LOCALES
1. LES MODELES STRUCTURELS DE NEGOCIATION
2. DEUX SITUATIONS DE NEGOCIATION CONTRASTEES
3. LE DEROULEMENT FACTUEL DES NEGOCIATIONS
4. LES FACTEURS DE LA RELATION CONTRACTUELLE
CHAPITRE 9. DES RELATIONS CONTRACTUELLES DIFFERENCIEES
1. LE SUIVI DU SERVICE
2. DES PARCOURS CONTRACTUELS DIFFERENCIES
3. UNE PROSPECTIVE ORGANISATIONNELLE LOCALE MITIGEE
4. L’ACHAT PUBLIC ET SON COUT
CHAPITRE 10. L’ARTICULATION AVEC LES ENJEUX SECTORIELS : UNE DOUBLE BOUCLE DE REGULATION
1. DES QUESTIONS EN VOIE DE RESOLUTION : LA COLLUSION, LE CLIENTELISME ET LA CORRUPTION
2. LA COMPARAISON AVEC LA SUISSE, UN SYSTEME INTEGRE
3. LA REGULATION SECTORIELLE : LA FORMALISATION D’UNE DOUBLE BOUCLE DE REGULATION
CONTRACTUELLE
CONCLUSION DE LA PARTIE 3
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
Télécharger le rapport complet
