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LES AMENAGEMENTS AU PRINCIPE DE LA LEGALITE :
Le principe de la légalité constitue pour l’Administration une limitation de sa puissance. Toutefois dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique, le principe de la légalité peut se heurter à la raison d’être même de l’Administration. La restriction ne doit pas être absolue dans la mesure où l’on doit concilier la limitation de l’action administrative avec la nécessité d’assurer une certaine souplesse à cette action administrative et la nécessité de laisser un esprit d’initiative aux autorités administratives.
Dans ce cas, il s’avère nécessaire de parler de l’exorbitance des actes administratifs. Le Droit administratif est construit autour du procédé de l’acte administratif unilatéral (comme le droit privé s’est construit autour du droit des obligations). Certes, en droit privé, il existe aussi des actes unilatéraux tels que les testaments, mais il est l’âme du droit administratif, le seul praticable dans de nombreux domaines de l’action administrative (décision d’affectation d’un fonctionnaire, annulation de visa et expulsion d’un étranger,…).
Le pouvoir discrétionnaire de l’Administration :
La notion de pouvoir discrétionnaire s’oppose à la notion de pouvoir lié ou compétence liée. Il y a pouvoir discrétionnaire lorsqu’une autorité agit librement sans que la conduite à tenir lui soit dictée à l’avance par une règle. Mais ce pouvoir octroyé à l’Administration n’est doit pas être source d’arbitraire. En effet le pouvoir discrétionnaire donne seulement à son détenteur une possibilité d’apprécier l’opportunité d’une prise de décision. Elle ne constitue pas une entrave à la légalité.
Les circonstances exceptionnelles :
C’est une théorie qui consiste à accroitre les pouvoirs de l’Administration. Seulement, elles ne sont admises que dans les périodes de guerre ou de troubles graves qui peuvent porter atteinte à l’ordre public. C’est ainsi que le juge valide les mesures prises par l’Administration qui, en période normale, auraient été illégales car violant les règles de compétence.
LE CONTROLE DE LA LEGALITE : (CONTROLE DE L’ADMINISTRATION)
Dans un souci de protéger les administrés contre les prérogatives détenues par l’Administration, une série de moyens peut être utilisée.
LES RECOURS ADMINISTRATIFS :
Ces recours se distinguent des recours contentieux avec lesquels ils ont cependant des rapports étroits. Avant d’intenter un recours devant les Juridictions administratives, en ce qui concerne les recours formés pour mettre en cause la responsabilité de l’Administration et tendant par la suite à l’octroi des dommages et intérêts, l’intéressé doit passer par cette phase pour le règlement à l’amiable ou le cas écheant, le refus (explicite ou implicite) qui sera porté devant le juge administratif.
Il faut noter que les recours administratifs constituent une tentative de conciliation entre l’Administration et l’administré et sur initiative de ce dernier.
A l’intérieur de cette catégorie de recours administratifs, on distingue les recours gracieux des recours hiérarchiques.
Les recours gracieux :
Ils sont portés devant l’administrateur qui a pris la décision que l’on conteste. Ils se distinguent des recours hiérarchiques en ce qu’ils ne se réclament pas de l’idée de contrôle, mais plutôt de la notion de pétition.
Les recours hiérarchiques :
Ces recours sont portés devant le supérieur de l’autorité qui a pris l’acte incriminé et visent à mettre en mouvement le contrôle hiérarchique.
LE CONTROLE JURIDICTIONNEL :
Si les recours administratifs s’effectuent à l’intérieur de l’Administration et visent un acte administratif, un agissement de l’Administration, les recours juridictionnels sont portés devant une juridiction et visent, soit une décision administrative (d’une part, le refus de l’Administration à annuler un acte estimé illégal, le refus de l’Administration à une réparation ou réparation insuffisante ou une décision implicite de rejet d’autre part), soit un jugement rendu.
Ces recours contentieux sont toujours portés devant les juridictions et obéissent à des règles plus strictes que les recours administratifs. Ils aboutissent à des jugements ou arrêts, selon le cas, qui possèdent l’autorité de la chose jugée.
L’IMPORTANCE DE LA FONCTION DE CONTROLE DE LEGALITE :
Les règlements que l’État édicte et les décisions qu’il prend doivent respecter l’ensemble des normes juridiques supérieures en vigueur (lois, conventions internationales et règles constitutionnelles)
LE ROLE IMPORTANT DU JUGE ADMINISTRATIF.
Dans cette recherche, on a choisi de mettre en évidence le rôle du juge administratif dans la mesure où le contrôle de l’Administration doit être renforcé en principe par lui.
Au départ, l’Administration était soumise au même droit et au même juge que les particuliers. Mais à partir du moment où Madagascar a opté pour la dualité de juridiction, les contentieux impliquant l’Administration sont soumis à une juridiction spécialisée et donc à un juge spécial. Le juge administratif a pour fonction de contrôler l’Administration, dans le but de protéger les administrés contre les prérogatives de puissance publique.
LE CONTROLE SUR L’ADMINISTRATION
L’Etat de droit suppose la nécessité de disposer d’un mécanisme permettant un double contrôle: un contrôle de la puissance publique et un contrôle des citoyens.
L’égalité des sujets de droit se manifeste par la soumission de tous au droit. Ainsi, l’action de l’État est soumise au principe de la légalité.
Ce rôle découle du principe de la légalité. Principe qui veut que l’administration soit soumise au droit et sous le contrôle d’une juridiction.
Le juge administratif contrôle ainsi la légalité des actes l’Administration et non l’opportunité de ceux-ci.
L’EXIGENCE DE LA SOUMISSION DE L’ADMINISTRATION AU DROIT
L’Administration doit se conformer aux règles quand elle agit dans l’exercice de sa mission.
Il faut remarquer que le contrôle de constitutionnalité ne relève pas du juge administratif mais il s’agit plutôt de la compétence de Haute Cour Constitutionnelle.
Le respect de la légalité s’impose à l’Administration. En effet, le Conseil d’ Etat n’admet que les actes administratifs puissent être attaqués pour illégalité en raison de la non-conformité à la constitution5devant lui.
La soumission de l’Administration au droit n’est effective que si lorsque ses actes sont soumis au contrôle de légalité. Normalement, ce contrôle n’est lui-même efficace que s’il est effectué par une juridiction.
Le rôle du juge étant uniquement de dire le droit et le juge administratif ne peut annuler qu’un acte illégal. C’est pourquoi le juge administratif est un juge de légalité.
Toutefois, malgré le principe de la soumission de l’Administration au droit et le pouvoir octroyé au juge, les juges peuvent se heurter à différentes prérogatives de l’Administration.
Deux théories sont possibles et limitent le pouvoir de contrôle. Il s’agit de la théorie des circonstances exceptionnelles et des actes de gouvernement sur lesquelles le contrôle du juge sur l’Administration est limité voire interdit.
DE LA THEORIE DES CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES
Toutes les branches du droit reconnaissent une théorie qui admet certains tempéraments à la légalité. L’Administration peut prendre des actes, qui en période, normale serait illégaux. Seulement, lorsque ces circonstances se présentent, et que l’Administration ne dispose plus d’une voie de droit, elle doit agir efficacement et rapidement.
Le Conseil d’Etat a admis, dans cette théorie jurisprudentielle, que l’Administration est autorisée à ne pas attendre la légalité6. Toutefois, c’est une théorie qui ne doit pas être sans limite. Si elle peut ignorer la légalité ordinaire pour une période déterminée et dans un domaine déterminé, elle reste soumise à une nouvelle règle.
Pour justifier une circonstance exceptionnelle le juge exige l’existence d’une situation anormale et que l’Administration se trouve dans l’impossibilité d’agir légalement dans l’exercice de ses missions alors que l’intérêt général l’exige.
En effet, grâce aux circonstances exceptionnelles les mesures prises par l’Administration son légitimées. A titre d’illustration, elles permettent de suspendre l’application d’une loi; l’Administration peut agir au-delà de sa compétence normale, sans respecter les règles de forme ou de procédure.
De surcroit, les circonstances exceptionnelles permettent d’agir pour le compte de l’Administration quand celle-ci est défaillante (théorie de fonctionnaire de fait).
Les circonstances exceptionnelles ne légitiment toutefois que les mesures nécessaires.
LES ACTES DE GOUVERNEMENT
Si un administré estime qu’un tel acte lui fait grief, celui-ci ne peut intenter ni le recours pour excès de pouvoir en vue d’annulation, ni le recours de plein juridiction en vue d’obtenir réparation du préjudice subi.
La théorie des actes de gouvernement est radicalement différente de celle des circonstances exceptionnelles, expliquée précédemment. Les actes accomplis en vertu des circonstances exceptionnelles sont susceptibles de recours. En revanche, pour les actes de gouvernement, ils bénéficient d’une immunité juridictionnelle.
Par rapport au principe de la légalité, il résulte de leur définition que les actes de gouvernement constituent pratiquement un domaine soustrait à la légalité. Pour ces actes, l’Administration est en fait affranchie du respect de la loi.
Un acte de gouvernement est pris en principe dans un but politique et que gouverner c’est poser des dispositions de principe, par opposition à administrer, faire marcher des services.
LES ACTES DE GOUVERNEMENT : LIMITE AU CONTROLE DU JUGE ADMINISTRATIF.
Au niveau du Conseil d’Etat, on recense plusieurs contestations sur des actes pris par le Président de la République de Madagascar alors que ces actes constituent, par leur nature profonde, un acte de gouvernement.
Il est de principe et de jurisprudence constante que les actes de gouvernement ne peuvent – en raison de l’immunité juridictionnelle dont ils bénéficient – faire l’objet d’un examen par les juridictions.
Plus précisément, l’immunité juridictionnelle signifie que ces actes ne peuvent être soumis au contrôle d’un juge que ce soit dans le cadre du contentieux de la légalité ou dans celui de la responsabilité.
Parmi les actes de gouvernement dont la compétence échappe aux juridictions, figurent de manière générale, les actes relatifs aux rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels, ou les actes pris par les autorités centrales (Président de la République, Premier ministre, Ministre des affaires étrangères) relatifs aux rapports d’ordre constitutionnel, et les actes concernant les rapports de l’Etat avec les instances internationales.
Ce principe est consacré par la jurisprudence constante et par la législation7.
Dans ce genre de contentieux, le Juge administratif se déclare systématiquement incompétent puisque l’acte contesté échappe manifestement à la fonction administrative, et relève de la fonction gouvernementale8.
Récemment, depuis la Transition jusqu’à la nomination du Premier Ministre, Chef du Gouvernement, le Général de Brigade Aérienne, Ravelonarivo Jean, le Conseil s’est déclaré à plusieurs reprises incompétent pour statuer sur la demande en annulation d’un acte dit « de gouvernement »9.
L’INDEPENDANCE DE LA JUSTICE : UN PRINCIPE CLE DE L’ETAT DE DROIT
L’indépendance de la justice en tant que principe défendu par Constitution.
L’indépendance de la justice est un prolongement de la séparation des pouvoirs.
Lorsqu’on parle de séparation des pouvoirs, l’idée qui arrive en premier est de déterminer si l’Etat a deux ou trois fonctions.
Deux théories s’affrontent ici : l’une consacre l’existence de trois pouvoirs de l’Etat : le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire, et le pouvoir exécutif ; et l’autre se borne à considérer que juger ne fait qu’exécuter les lois, donc relève de la fonction exécutive.
Les deux théories consistent à créer dans un Etat deux ou plusieurs organes distincts, n’ayant aucun rapport entre eux. L’indépendance et la spécialisation dévolue à chacun des organes caractérisent ainsi la séparation des pouvoirs13.
L’INDEPENDANCE DE LA JUSTICE EST UN CONCEPT DE L’ETAT DE DROIT
L’Etat de droit peut être défini comme celui dans lequel, tous les organes de l’Etat et d’une manière générale encore, toutes les personnes, publiques ou privées sont soumises au respect de la règle de droit sous le contrôle d’une juridiction indépendante. Mais à Madagascar, la réalité nous montre tout à la fois l’insignifiance du droit et la primauté du politique pour comprendre l’Etat, son fondement, son fonctionnement et son action.
On peut en déduire que l’Etat malagasy est donc tenu en quelques sortes par le politique plutôt que par le droit. C’est pourquoi quelques juges sont influencés par des souhaits politiques et ils jugent dans le sens voulu par le Gouvernement.
On arrive même à penser que c’est au Gouvernement de contrôler le pouvoir judiciaire.
En effet, il n’y a absolument pas d’Etat de droit s’il n’y a pas indépendance de la justice vis-à-vis de l’exécutif. Lorsqu’on évoque l’indépendance de la justice, on pense, a priori, à ses rapports avec le pouvoir exécutif. Traditionnellement, il s’agit d’une dépendance de la justice à l’égard du pouvoir exécutif.
LA JUSTICE COMME UNE AUTORITE ADMINISTRATIVE INDEPENDANTE
La notion « autorité judiciaire » est assez ambigüe. Tantôt on utilise le terme pouvoir judiciaire, tantôt fonction judiciaire lorsqu’on parle de séparation des pouvoirs.
Ainsi, il existe une autorité judiciaire chargée de protéger l’indépendance des magistrats.
Mais cette autorité ne constitue pas en principe un pouvoir. Il s’agit en réalité d’une autorité administrative dotée d’une certaine autonomie chargée de la régulation du service public de la justice.
D’ailleurs, il est significatif que toutes les mesures relatives à l’organisation de ce service public de la justice (considéré comme faisant partie de la fonction régalienne de l’Etat) y compris celles prises par le Conseil Supérieur de la Magistrature relèvent du contrôle du juge administratif.
En ce sens, la justice est un service public administratif et les magistrats sont des fonctionnaires dotés d’un statut autonome.
Quant au Conseil Supérieur de la Magistrature, l’Exécutif est chargé de le présider, en l’occurrence le Président de la République dont le Ministre de la Justice en est vice-président.
L’autogestion dudit conseil joue particulièrement pour les nominations, puisque le Conseil Supérieur de la Magistrature a un rôle de proposition pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles du Premier Président de la Cour d’Appel, du Président de Tribunal de Première Instance. Les autres nominations de magistrats du siège sont faites sur son avis conforme.
En ce qui concerne les nominations des magistrats du Parquet, le Conseil Supérieur de la Magistrature ne donne qu’un avis auquel il peut être passé outre.
Malgré la disposition de l’article 108 de la constitution14, sur l’indépendance de la justice, on constate la « dépendance »de la justice vis-à-vis de l’Exécutif.
Toutefois, il est à noter que ces interventions de l’exécutif sont désormais plus subtiles ou moins fréquentes en raison du rôle des médias qui dénoncent toute volonté de cacher ou de dissimuler les irrégularités commises par l’Administration. Dans ce sens, l’action des médias est positive et doit être encouragée.
LES ENJEUX QU’ON DEVRA FAIRE FACE: L’INFLUENCE DU POUVOIR EXECUTIF SUR LA JUSTICE
Une fois arrivé au pouvoir, les politiciens ne pensent qu’à leurs propres intérêts. Ils essayent de rester au pouvoir le plus longtemps possible. Pour ce faire, le pouvoir politique use tous les moyens possibles y compris la justice pour éliminer toute forme d’opposition.
En résumé, une justice indépendante est avant tout une justice conscient de la complexité de ses attributions, compétente et au service des citoyens.
En effet, l’égalité de traitement des personnes juridiques doit être effective:
égalité d’accès.
égalité d’information.
égalité de sécurité juridique.
La protection des droits et libertés des citoyens n’est effective que si la Justice fonctionne en toute indépendance et que les juges respectent le principe de l’impartialité. Cette question concerne surtout les contentieux où l’Etat est partie à un procès. Il s’agit en particulier des recours en annulation des actes de l’administration mais aussi de la mise en jeu de la responsabilité de l’Administration pour ses faits dommageables.
Il appartient donc au Président de la République, Chef de l’Etat, d’assurer cette indépendance de la justice car c’est par l’intermédiaire d’un juge administratif, par exemple, qu’un administré puisse vaincre l’arbitraire de l’Administration, alors même que les juridictions administratives sont créées justement pour éviter que les juridictions de droit commun puissent juger l’Administration. Ces réalités présentent deux exigences contradictoires qu’il faut donc concilier.
Notre système judiciaire fonctionne jusque-là dans des conditions qui ne permettent pas à ces acteurs de jouir de l’indépendance morale que requiert une bonne administration de la justice.
Ce qui favorise l’impunité dont jouissent surtout les criminels économiquement et les politiciens. Néanmoins, le pays s’efforce de se doter d’instruments de lutte contre l’impunité, à l’instar du Haut conseil pour la Défense de la Démocratie et de l’Etat de droit, le Bureau Indépendant Anti-Corruption.
La justice souffre actuellement de plusieurs maux, dont l’un des plus caractéristiques semble être son incapacité à protéger convenablement les citoyens faibles. On a de plus en plus l’impression qu’elle se présente comme un instrument au service des plus forts, dont la raison est toujours la meilleure. Devant un tel constat, peut-on encore affirmer que les citoyens jouissent effectivement du droit à un procès équitable consacré par de nombreux instruments juridiques : la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, la Constitution ? Si oui, tant mieux. Mais dans le cas contraire, qu’est-ce qui a bien pu conduire à une telle dérive ? Et comment peut-on remédier cette situation, plus précisément, comment rendre la justice plus efficace et égale pour tous ?
Le système judiciaire a pour mission essentielle de garantir le fonctionnement de l’Etat de droit et de veiller au respect des droits et libertés reconnues par la Constitution. A ce titre, la justice assure une fonction de régulation de la société.
Pour ce faire, elle doit :
– interpeller et rappeler aux citoyens la nécessité d’une justice égale pour tous, sans laquelle il est impossible de parler d’un Etat moderne ;
– déterminer le rôle et la responsabilité des acteurs de la société civile dans l’éveil de conscience de la population pour l’avènement d’un Etat de droit ;
– relever les attentes de la population vis-à-vis des opérateurs judiciaires ;
– sensibiliser l’opinion publique sur les méfaits d’une justice mal rendue.
Pour atteindre ces objectifs, le système judiciaire doit faire une sensibilisation sur le fonctionnement, l’attribution, et la procédure applicable devant chaque Cour, surtout dans les zones isolées. En effet, on peut dispenser des conférences-débats ou ateliers dirigées par les experts en droit.
Le pouvoir judiciaire dans notre pays n’assume pas son rôle de régulation que lui reconnaissent les textes juridiques fondamentaux et n’a jamais été réellement indépendant vis-à-vis des autres pouvoirs. Sa mission de dire le droit n’est pas accompli.
Sa dépendance à l’égard du pouvoir exécutif se manifeste surtout par l’insuffisance de ressources financières, matérielles.
Or, la justice devra participer au processus de développement du pays. A cet effet son rôle consistera :
– à éduquer la population au travail productif et licite, notamment par le biais de la répression des infractions attentatoires à la création des richesses et par l’application sévère de la règlementation sur l’enrichissement sans cause, le détournement de denier public ;
– à sauvegarder la paix publique, sans laquelle aucune activité de création de richesses n’est possible ;
– à assurer le respect du droit en sanctionnant sévèrement ceux qui se comportent mal pour décourager toute tentative de récidive ou d’imitation.
En définitive, seule une justice rationnelle peut participer avec toutes les autres individualités et instances de l’Etat à la lutte contre la pauvreté.
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Table des matières
Partie 1-LA THEORIE DE L’ETAT DE DROIT
Section 1-Signification du principe
Paragraphe 1-Essai de définition
Paragraphe 2 – Etat de droit et les notions voisines
A- L ’Etat de police
B- La bonne gouvernance
C- La démocratie
Section 2 – Les éléments constitutifs d’un Etat de droit
Paragraphe 1- Le respect de la hiérarchie des normes
A – La prééminence du principe de la légalité
B – Les sources de la légalité
C – Les aménagements au principe de la légalité
D – Le contrôle de la légalité
Paragraphe 2 – L’importance de la fonction de contrôle de légalité
A – Le contrôle sur l’Administration
B – L’exigence de la soumission de l’Administration au droit
C – Le juge administratif : protection des administres
Paragraphe 3 – La séparation des pouvoirs
Paragraphe 4 – L’indépendance de la justice
A- Les éléments constitutifs de l’indépendance de la justice
B- L’indépendance de la justice : un principe clé de l’Etat de droit
C- Les enjeux qu’on devra faire face
Section 3 – Pourquoi un Etat de droit ?
Paragraphe 1 – Un principe souhaité par la Constitution
Paragraphe 2 – Un souci de protection des citoyens
A- Les modalités de protection des libertés
B- Information des citoyens et rôles des medias
Paragraphe 3 – Un Etat de droit permet l’incitation du comportement au développement
Partie 2 – REALITE SUR L’ETAT DE DROIT A MADAGASCAR
Section 1 – Madagascar parmi les derniers en Afrique
A- Le coup d’Etat à Madagascar
B- La volonté de pérenniser le pouvoir obtenu
Section 2- Les obstacles à la consolidation de l’Etat de droit
Paragraphe 1 – Le mode d’accession au pouvoir
A- La conception de l’alternance au pouvoir
B- Le mode d’accession au pouvoir souhaité : l’élection
Paragraphe 2 – La règlementation de la fonction administrative
A- La corruption
B- Bilan sur l’effectivité du BIANCO
C- Les obstacles à la lutte contre la corruption
D- Les solutions proposées
Paragraphe 3 – L’efficacité du juge administratif
Partie 3 – LES PERSPECTIVES D’AVENIR ET LES RECOMMANDATIONS
Section 1 – La nécessite de disposer d’un bon cadre juridique
A- Sur la qualité des textes
B- La cohérence des textes et inventaire des textes non conformes aux normes
C- Vulgarisation des textes adoptés
Section 2 – Le renforcement de la bonne gouvernance
Paragraphe 1 – L’obligation de déclaration de patrimoine
Paragraphe 2 – L’effectivité de la séparation des pouvoirs
A- La représentation et la confiance des citoyens
B- L’adoption des lois de règlement dans un délai raisonnable
C- L’obligation de rendre compte au plan politique
Paragraphe 3 – La responsabilité pénale des autorités politiques
A- De la mise en place de la HCJ
B- Le recours au Médiateur
Paragraphe 4 – L’amélioration du fonctionnement de la justice
Section 3 – La responsabilité de l’Administration
Paragraphe 1 – La volonté de l’Administration de se soumettre au droit
Paragraphe 2 – L’exécution des décisions de justice devenues définitives
Paragraphe 3 – La fonction importante dévolue à la HCC
Paragraphe 4 – La mise en place du HCDDED
Section 4 – L’éducation citoyenne
Paragraphe 1 – La participation des citoyens dans la vie politique du pays
Paragraphe 2 – Les difficultés rencontrées dans l’exercice de la participation citoyenne
Paragraphe 3 – L’importance des mesures d’accompagnement
CONCLUSION
BIBLIOGRAPHIE
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